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从几起典型案例看监察法实施条例带来的变化

发布时间:2021-10-15 09:44:27 来源:中国纪检监察杂志

针对监察法实施中遇到的新情况新问题,《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《条例》)就相关内容进行了细化,同时把实践中的好经验好做法上升为法规规定,对监察制度进行科学化、体系化集成,有利于更好地指导各级监察机关加强规范化、专业化建设。本文结合工作实践和几起典型案例,谈该法规给监察工作带来的变化。

细化监察对象的范围

案例1:孔某,某国有参股公司副总经理,在履职过程中,因疏忽大意造成企业资产损失。经查,孔某由国有出资方企业(国有独资公司)党组指派到该国有参股公司。

案例2:张某,某村村民,群众,聘任到村委会负责财务工作,在该村开展抗汛工作期间,具体协助乡政府从事救济物资发放工作,其在物资分配上优亲厚友、显失公平,造成不良影响。

案例3:王某,某市煤炭公司董事长,同时担任本市人大代表,其利用担任人大代表的职务便利,在其负责的议案中加入了针对其同类企业的优惠建议,产生不良影响。

定性:《条例》在监察法相关规定的基础上,进一步廓清公职人员外延,对监察法规定的六类监察对象逐项进行细化,以明文列举的方式作出规定,明确监察全覆盖的对象范围。特别是对实践中争议较大的国有企业管理人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员、其他依法履行公职的人员作出具体规定,具有很强的操作性。

根据相关规定,案例1中孔某属于监察法规定的国有企业管理人员,案例2中张某属于监察法规定的基层群众性自治组织中从事管理的人员,案例3中王某系“其他依法履行公职的人员”,监委可以对上述人员依法进行调查处置。

解读:《条例》解决了国有资本参股公司中监察对象的认定问题。此前,对于国有参股公司中对国有资产负有经营管理责任的人员是否属于监察对象较难把握。《条例》第四十条通过人员的任命单位、产生方式等进一步明确了国有参股公司中“国有企业管理人员”的范围。

首先,通过任命单位、产生方式判断。其中一类是经党组织或国家机关,国有独资、全资公司、企业,事业单位提名、推荐、任命、批准等方式产生。案例1中孔某身份属于此类,系由国有独资公司推荐到国有参股公司。另一类是其职务经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定。一般认为包括国家资产监督管理机构、上级或本级国家出资企业内部的党委、党政联席会等组织。其次,具体职责也是判断依据,即相关人员应在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责。孔某在国有参股公司中履行相应职责,所以同时符合上述两个条件,可以认定为监察对象。

《条例》实现了对基层群众性自治组织中从事集体事务管理人员的监察全覆盖。此前,对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的界定存在难点。《条例》第四十二条将从事集体事务和公益事业管理的人员,从事集体资金、资产、资源管理的人员,协助人民政府从事行政管理工作的人员,均明确为监察法第十五条第五项所称“基层群众性自治组织中从事管理的人员”,进一步明确了该类人员监察对象范围,尤其是对协助人民政府从事行政管理工作的人员范围进行了列举并作兜底规定,对确保基层群众性自治组织集体资产安全、集体事务履职到位,服务乡村振兴亦有重要意义。

案例2中,张某虽然不是村委委员,但在该村委会工作期间,具体负责协助乡政府从事救济物资发放工作,符合《条例》规定的协助人民政府从事行政管理工作的人员范围,可以认定为监察对象。实践中,对该类监察对象的认定需要紧密结合相关人员当时的工作职责进行理解把握。如张某完成了上述协助工作,其在村委会不负责集体资产、事务等管理职责,则不再属于监察对象。对发生职务违法问题时属于监察对象,立案调查时不属于的,依据相关规定不再适用政务处分,对尚不构成犯罪的可建议基层组织减发或扣发其绩效补贴(工资)、奖金等,对有违法所得的可作出相应处理决定。

《条例》明确了以行使公权力为“其他依法履行公职的人员”的判断标准问题。《条例》第四十三条强化了对人大代表、政协委员、人民陪审员等的监察覆盖,增加了虽未列入党政机关人员编制,但在党政机关中从事公务的人员,增加了依法组建的评标、谈判、询价等组织中代表国家机关,国有独资、全资公司、企业,事业单位,人民团体临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责的人员,同时将“其他依法行使公权力的人员”作为兜底条款。案例3中,王某作为人大代表在履行提出议案职责期间,属于履行公职的人大代表,是监察对象。

实践中,确定“其他依法行使公权力的人员”应主要判断其行为是否在履行公职、是否在行使公权力。比如,辅警在身份上并非国家工作人员,但如果辅警受所在公安机关指派执行公务期间,就符合《条例》第四十三条第(二)项规定的“虽未列入党政机关人员编制,但在党政机关中从事公务的人员”,属于监察对象。再比如,某国家机关在某项目的招标活动中,临时聘用某会计师事务所的人员成立评标委员会,这些组成人员临时代表国家机关从事公共事务,行使了公权力,符合《条例》第四十三条第(四)项规定的情形,如果在此期间涉嫌违法或者犯罪,监察机关可以依法调查。

明确互涉案件由监察机关“为主调查”的内涵

案例:杨某,某市副市长、公安局局长,中共党员。因涉嫌严重违纪违法,省纪委监委对其立案审查调查。调查期间,发现杨某除涉嫌受贿犯罪,还涉嫌包庇纵容黑社会性质组织罪。

处理:根据《条例》第五十一条规定,公职人员既涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪,又涉嫌公安机关、人民检察院等机关管辖的犯罪,依法由监察机关为主调查的,应当由监察机关和其他机关分别依职权立案,监察机关承担组织协调职责,协调调查和侦查工作进度、重要调查和侦查措施使用等重要事项。

本案中,监察机关在调查杨某涉嫌受贿犯罪的同时,发现其还涉嫌包庇纵容黑社会性质组织罪的,一般应当由监察机关和公安机关分别依职权立案调查(侦查)。在案件调查(侦查)过程中,监察机关要承担组织协调职责,确保监察机关和公安机关各司其职、相互配合,促进执纪执法贯通,推动双方共同形成反腐败工作合力。

解读:《条例》第五十一条解决了此前对由监察机关“为主调查”理解认识和具体操作不一的问题,明确了监察机关与其他机关互涉案件(指调查、侦查对象为同一人)由监察机关“为主调查”的内涵。

此前,对于监察法第三十四条第二款规定由监察机关“为主调查”的具体内涵,各地在理解认识和具体做法上各有不同。有的认为,由监察机关“为主调查”基本前提是监察机关与其他机关在互涉案件中依职能管辖分别调查(侦查),监察机关在整个调查(侦查)活动中居于主导地位。有的则认为,由监察机关“为主调查”意味着监察机关可以一体调查公职人员涉嫌的全部犯罪问题,直接替代办理其他机关职能管辖权限范围内的案件。

为进一步明确由监察机关“为主调查”的内涵,统一规范执法实践中的做法,《条例》第五十一条规定了由监察机关为主调查的,“监察机关承担组织协调职责,协调调查和侦查工作进度、重要调查和侦查措施使用等重要事项”。通过明确监察机关所承担的职责,清晰指明了监察机关“为主调查”的内在含义,有效解决了监察机关和其他机关在办理互涉案件管辖中职责不明的问题,进一步强调了监察机关与检察机关、公安机关等其他机关应当依照法律规定的分工,既不能超越职权、代替包办,也不能互相推脱、不负责任,推动了监察机关与其他机关共同形成工作合力,促使案件办理取得政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。从操作层面而言,《条例》的上述规定,立足监察机关行使监察调查权,检察机关等其他机关行使刑事侦查权,有效避免监察调查程序不适用刑事诉讼程序、取证主体不适格导致证据能力受质疑等问题。

由监察机关“为主调查”首先要明确监察机关与检察机关、公安机关等其他机关的不同管辖范围。根据监察法、《条例》等规定,监察机关负责调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务犯罪行为,明确了监察机关职能管辖权限范围、能够管辖的具体罪名。当然,对有些罪名,监察机关与其他机关都有管辖权,比如司法工作人员利用职权实施的非法拘禁犯罪,监察机关和检察机关都有权管辖,如果监察机关认为有必要依法调查的,可以在立案后及时通报同级人民检察院。

一般而言,由监察机关为主调查的,主要包含以下内容:一是监察机关具有调查的优先性。监察机关优先开展监察调查活动,根据案件进展情况再由其他机关进行其他犯罪的侦查取证活动,查明普通犯罪事实、牵连犯罪事实。二是监察机关调查措施的优先性。优先适用监察机关的留置措施,如果认为适用刑事强制措施更为适宜且符合法定条件的,经与其他机关协商一致,可以对被调查人适用刑事强制措施。三是其他机关要协助发现职务犯罪线索,及时移交监察机关。四是其他机关要协助监察机关采取搜查、留置、通缉、查封、扣押等调查措施。因此,在互涉案件分案办理过程中,公安机关等其他机关依照《刑事诉讼法》规定收集证据、查明案情,在监察机关的组织协调下,确保形成工作合力。

完善了指定管辖的相关规定

案例:李某某,A市B县某局局长,长期在B县任职,因涉嫌严重违纪违法,经A市纪委监委指定,该案由A市C县纪委监委管辖(C县纪委监委办案力量强,且距离本市留置场所较近)。后查明李某某涉嫌职务犯罪。

处理:此案涉及指定管辖的相关规定。实践中,对于此案的审理和处置工作,一般存在以下两种做法。

第一种我们概括为“从下至上”。C县纪委监委在履行审理程序并集体审议后,将案件移送审查起诉;B县纪委监委也履行审理程序并集体审议后,作出党纪政务处分决定。如果B县和C县审理意见协商不一致,则报请A市纪委监委审核研究。该做法最为普遍,但也存在双方审理意见不一致,还需先行沟通,继而报请有权决定的上级纪检监察机关决定的情况,一定程度上会导致案件查办周期延长。

第二种我们概括为“从上至下”。C县纪委监委在履行审理程序并集体审议后,报请A市纪委监委审核,依据A市审核意见,C县纪委监委移送审查起诉,B县纪委监委作出党纪政务处分决定。该做法的现实基础是部分地市为保证职务犯罪案件质量,对县(区、市)办理的职务犯罪案件全部上提一级审核把关。该做法能够更好地保证案件质量,但也在一定程度上会造成上级纪检监察机关工作量增加以及报批、备案案件重复审议的情况。

《条例》第一百九十九条的规定,吸纳了上述两种做法,以第一种做法为主,以第二种做法为补充。为提高审核处置效率,《条例》还规定,经协商,有管理权限的监察机关在被指定管辖的监察机关审理阶段可以提前阅卷,沟通了解情况。

解读:《条例》对监察法指定管辖的相关规定进行了细化,完善了指定管辖案件的范围、手续以及审核处置程序,将实践中行之有效的做法上升到监察法规层面,一定程度上填补了指定管辖规定的空白。

明确指定管辖案件的范围。此前,监察法等法律法规规定了上级机关可以指定管辖,但实践中,对哪些案件可以指定管辖并不明确,部分地区存在指定管辖案件扩大化、任意化的问题。根据《条例》第四十八条规定,具有下列情形之一,认为由其他下级监察机关管辖更为适宜的,可以依法指定给其他下级监察机关管辖:(一)管辖有争议的;(二)指定管辖有利于案件公正处理的;(三)下级监察机关报请指定管辖的;(四)其他有必要指定管辖的。此四种情形属原则性规定,按照有关规定,指定管辖需要综合考虑被调查人的涉嫌职务违法和职务犯罪行为主要发生地、主要任职地、出生地、成长地、主要涉案单位和涉案人所在地以及被指定的监察机关办案力量、办案场所、留置场所、交通条件等因素,确保案件得到公平公正的处理。此案中,A市纪委监委综合考量李某某涉嫌职务违法和职务犯罪行为主要发生地、任职地以及本市各县纪委监委的办案力量等因素,指定C县纪委监委管辖,有助于案件顺利办理。

明确指定管辖案件的程序。一是规范指定管辖的审批。纪检监察机关指定管辖的,应当报本级纪检监察机关主要负责人审批。对于同级党委管理的干部,确需指定下级监察机关管辖的,设区的市级监察委员会应当报省级监察委员会批准;省级监察委员会应当向国家监察委员会备案。本案中,李某某系B县管理干部,但如果李某某是A市管理的干部,那么A市纪委监委在指定C县管辖前,应报省纪委监委批准。此外,为保证指定管辖案件的查办质量,《条例》还专门规定,对于上级监察机关指定管辖的,被指定的下级监察机关未经指定管辖的监察机关批准,不得将案件再行指定管辖。

二是规范指定管辖的文书。《条例》规定,上级监察机关需要指定下级监察机关立案调查的,应当依规出具《指定管辖决定书》,由其办理立案手续。拟撤销案件的,省级以下监察机关应当向上级监察机关报送《撤销案件意见书》及相关材料;指定管辖的监察机关同意撤销案件的,下级监察机关应当制作《撤销案件决定书》。

三是不得任意扩大管辖范围。根据《条例》第五十条规定,监察机关办理案件中涉及无隶属关系的其他监察机关的监察对象,认为需要立案调查的,且由其一并调查更为适宜的,可以报请有权决定的上级监察机关指定管辖。本案中,C县纪委监委在办案中若发现存在其他需要追究纪法责任的B县管理干部,应当先商请B县纪委监委立案;认为一并审查调查更为适宜的,应当报请A市纪委监委再行指定。

四是规范指定管辖的审理。按照《条例》第一百九十九条规定的要求,指定管辖案件实行“双审理、双审议”的模式。此案中,B县和C县纪委监委均需要进行审理,经协商,B县可以在C县案件调查结束移送审理阶段提前阅卷。B县和C县纪委监委分别进行集体审议达成一致意见后,由B县作出党纪政务处分决定并履行相应的报批、备案程序,由C县移送审查起诉。(陈秀敏 张晓燕 宋尚华 王多 孟祥璟 李鑫)